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      基于过程分析的职业教育政策低效度原因探究

      作者 Admin 浏览 发布时间 10/05/17
      2010年01月-12日 来源:网络 作者:轶名 点击: 10247 字号:T | T
       

        摘要:我国职业教育政策低效度表现在:职业教育政策繁荣,实践执行效果不佳;职业教育政策相互冲突,抵消政策力量。究其原因主要包括:政策问题界定模糊,政策目标确立不明确,政策备选方案设计科学性不足,政策最优方案选定失误,政策执行不力,政策评估偏离目标以及政策终结流于形式。
        关键词:过程分析;职业教育政策;低效度;原因

       一、相关概念的界定
       。ㄒ唬┲耙到逃咝Ф戎耙到逃叨ㄒ逦旱澈驼岢勾罅Ψ⒄怪耙到逃姆秸、解决职业教育问题、达到职业教育目标、实现职业教育发展而采取的规范和引导职业教育相关机构及个人的行为准则和行动指南[1]。
        其具体形式包括:职业教育方针、职业教育法规、各级行政部门关于职业教育的决定等。效度是测量学的概念,主要是指测量结果的准确性和有效性,即是否达到预期的目的[2]。效度没有“有”和“无”之分,只有“高”与“低”之分。一般来说,任何政策都会产生影响,关键在于是否对预先所要解决的问题产生了积极作用。在此,职业教育政策效度是指党和政府为贯彻大力发展职业教育的方针、实现职业教育发展而采取的规范和引导职业教育相关机构及个人的行为准则和行动指南在多大程度上解决职业教育问题、达到职业教育目标。
       。ǘ┙逃吖谭治雒衔狼嗵岢隽私逃叻治龅娜J郊醇壑捣治、内容分析、过程分析[3]。其中,教育政策的过程分析是对“为了实现一定的政策目标,教育政策是怎样形成的以及如何执行的”这一问题的回答,涉及教育政策从确立政策问题到政策终结的所有形式化阶段。据相关研究,教育政策制定过程可分为七个步骤:政策问题界定、政策目标确立、政策备选方案设计、政策决定、政策执行、政策效果评估和政策终结。
        二、我国职业教育政策低效度表现改革开放30年来,在以经济建设为中心的思想指导下,党和国家高度重视职业教育,连续召开全国性的职业教育工作会议,制定了一系列促进职业教育发展的文件和决定。但从我国职业教育现状可知,职业教育政策的效度仍然处于较低状态。
       。ㄒ唬┲耙到逃叻比,实践执行效果不佳与其他类型的教育政策相比,我国职业教育政策有着文本繁荣与实践领域消沉并存的现象[4]。
        1978年改革开放之后,国家颁布具有重要影响性的有关职业教育的政策包括:1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》提出建立一个能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系;1996年第一部《职业教育法》正式颁布实施;1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》;2005年颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》,开展实施了职业教育的“四个工程”和“四项改革”;2007年实行中等职校生免费政策。尽管有这些政策的号召和指导,但与普通教育等值、平行的职业教育体系仍然没有建立起来。劳动力结构中的中、高级技术人才比例仍然较低,技术人才的缺口依然存在,严重制约我国产业结构的调整和技术结构的升级。
       。ǘ┲耙到逃呦嗷コ逋,抵消政策力量由于职业教育理论的不成熟和信息的不充分,职业教育政策本身的科学性和准确性较低。
        因此,职业教育政策存在相互冲突现象。职业教育政策的力量相互抵消,影响了其效度。如,我国要求大力发展高等职业教育的政策,要求加强对高等职业教育的支援,减轻学生的经济负担。“三不一高”政策虽有所改革但依然是压在高职院校学生肩膀上的巨石,阻碍其发展。另外,《民办教育促进法》规定国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育,但《担保法》规定民办学校不得作为保证人、教育设施不得作抵押[5]。政策之间的冲突和矛盾弱化了政策的力量,造成执行主体的操作难度,降低了政策之间的和谐度,导致人们对国家政策的质疑。
        三、我国职业教育政策低效度的原因
       。ㄒ唬┱呶侍饨缍:缍ㄕ呶侍馐墙逃吖谭治龅穆呒鸬,成功的问题界定对政策的效度有着决定性的影响[6]。
        政策问题面向社会公共问题,反映全社会的教育需求矛盾和冲突。一个问题能否上升成为政策问题最终取决于政策制定者的选择和关注。其一,政策制定者对政策问题选择的偏向。有些决策者出于自身阶层利益的考虑,忽略真正亟待解决的政策问题。其二,政策制定者对政策问题界定的含糊。决策者对于所要解决问题的信息收集不充分,没有抓住问题的主要对象和关键症结,同时没有划清政策的裁定范围。
       。ǘ┱吣勘耆妨⒉幻魅肺夜耙到逃呷妨⒌哪勘昊静捎昧丝诤虐愕男,具有模糊不清,难以评估的特点。在一定程度上给政策的执行和评估带来了潜在困难。
        第一,目标多以质的描述性为主,不便政策的传达。
        中央制定的政策目标在经过层层传递之后通;岢鱿中畔⒌亩。如果政策目标表达模糊不清就会导致政策在自上而下的传达过程中出现极大偏差。
        第二,目标模糊,不利于政策的执行,尤其不利于政策评估。由于目标的模糊,政绩的核定没有了参照物,而只能是模棱两可,容易出现政绩的争端和纠纷。最严重的是难以把握政策执行过程,不利于政策执行者顺利开展工作。第三,职业教育政策目标与国家的总目标不协调,或者与其他部门政策的目标相冲突。
       。ㄈ┱弑秆》桨干杓瓶蒲圆蛔阏呤且桓鲎钣呕木裨,因此,在制定政策时必须有备选方案。但某些职业教育政策的制定基本没有备选方案。
        另外,在有备选方案的前提下,备选方案的科学性、可操作性也令人质疑。
        第一,职业教育政策与实际脱离,决策者或研究者的实证调研较少。一个高效度政策方案的制定需要研究者深入群众、征求意见、考察实际情况。通过网络论坛发言,表达心声已经成为民众反映意见的途径,但某些政策制定者仅通过网上意见搜集以此表示反映民意。此种民意的搜集调查远远不够,如,那些没有条件通过网络表达心声的群众,特别是农民。
        第二,某些研究者和制定者偏向于照搬西方国家的某些优秀的经验。政策制定者在进行政策研究和制定时对外国政策的借鉴是无可非议的,这有利于我国职业教育政策制定思路的开阔和创新。但过分依赖和盲目信仰某些外国职业教育政策,会对我国的职业教育发展带来不良影响。
        第三,政策制定团体成员单一,难以反映其他非职业教育领域的要求。职业教育政策制定者基本上是职业教育领域专家或者教育领域专家。实际上,职业教育是一种特殊的教育类型,与社会其他子系统特别是经济领域有着密切的关系,职业教育政策应该建立在社会各个系统共同意识之上,以保证其科学性和可操作性。
       。ㄋ模┱咦钣欧桨秆《ㄊ笳叩谋秆》桨敢丫贫ǔ隼,但对于最佳方案的选择又是一件较为复杂而重要的工作。
        在这个过程中各政策制定者都力推自己的政策方案。为了获得最佳方案而最终成为国家政策,各个政策制定团体之间甚至出现恶性竞争,严重影响政府的声誉和政策的可信度。恶性竞争最终导致政策最优方案选定的失误。另外,是否实质性地开展民众的政策听证会也是影响政策最优方案决定的一个重要因素。听证会是政策决定中的一个重要环节,但职业教育政策的出台却很少举行听证会。即使有听证会也经常是流于形式,没有发挥实质作用。
       。ㄎ澹┱咧葱胁涣Φ闭叻桨妇龆ê,政策开始面向社会执行。
        美国政策学家艾利森称:“在达到政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于有效的执行。”[7]因此,政策的效度关键取决于执行的效果。从我国目前的实际情况出发,笔者认为,职业教育政策的执行在以下三个方面存有问题:一是政策执行缺乏策略。由于政策是人制定的,必将受到制定者的知识、技能、价值观的影响。政策本身存在理性不足,那么在政策执行过程中突发事件和各种障碍必定存在。二是政策执行的支撑资源不足。由于我国职业教育政策主体的三重价值:元价值、隐价值、显价值的冲突导致了政策执行过程中支撑资源的缺乏[8]。政策主体的元价值追求职业教育促进人的发展和实现、促进社会的进步与和谐。
        但其在操作过程中的隐价值追求政绩最大化和现有资金效率的最大化。在社会分层理论和传统的民众思想观念下,政府更愿意选择低成本的普通教育。显性价值就是政策表现在外的、人人皆知的宣传的价值观,只是粉饰作用。在三重价值冲突下,政策的实践执行就遭遇了人力、物力、财力不足的限制。三是政策执行过程中监督不力。由于我国职业教育政策执行监督机制不健全,上级部门对政策执行过程中的监督往往流于形式。
       。┱叩钠拦榔肽勘暧捎谡吣勘甑哪:,上级部门对政策的评估难以把握。第一,评估标准的科学性、准确性欠缺。
        由于评估标准的缺失导致评估效度较低。更为严重的是评估标准注重外显的成绩,执行部门只追求表面工程,攀比政绩,夸大宣传,弄虚作假。第二,评价的测量工具不够科学。由于我国政策学发展较为落后,对于政策影响力测量的工具没有突破性的进展。由此,出现政策效绩难以测量的情况。第三,政策评价机制不够完善。职业教育政策评价主体基本局限于教育领域,声音单一。另外,政策评价主体与政策执行者有利益相关。这就不可避免地在政策评价中使评价主体的主观意志占有重要成分。
       。ㄆ撸┱咧战崃饔谛问轿夜耙到逃棵哦哉叩淖芙峄敬τ诒魉说淖刺,多以表扬业绩为主,批评缺点为辅。很少有政策制定者和政策执行者在政策执行后进行认真的思考总结,并给予民众一个客观公开的反馈。政府主管部门应重视发展性反馈,即政策评估总结的初衷在于吸收此次政策从制定到实施过程的经验和教训,以便下次政策的有效制定和执行。
        四、反思与总结
        追问为什么会造成这种情况,笔者认为原因有三:
        其一,我

      国自古以来政策的制定与执行趋向于经验化和人格化[9]。我国政策一般都由当权者或者杰出人物凭借经验和主观意愿制定,具有严重经验和个人痕迹。另外,我国政策科学研究起步较晚,其研究水平有待提高。
        其二,由于我国政治占统治地位的观念影响了职业教育政策的制定和执行。政治高于一切,当政策制定与执行遇到政治问题时,政治无疑具有压倒性的权威。
        其三,职业教育共同体相互疏离。职教共同体主要包括三个方面:理论层、决策层、实践层。但共同体之间各自为政,关系疏离。职业教育政策对职业教育的发展有着举足轻重的作用,但政策繁荣却没能带来职业教育的高效、高质量发展。

       

      参考文献
        [1]刘爱青.对职业教育政策的界定和划分[J].职教论坛,2005(10):21-23.42
        [2]胡中锋.教育测量与评价[M].广州:广东高等教育出版社,2006.
        [3][6][7]孟卫青.教育政策分析的三维模式[J].教育科学研究2008(21):23-25.
        [4]张欣童.我国职业教育政策“失效”原因分析及建议———有感于职业教育的萧条和相关政策文本的繁荣[J].职业技术教育(教科版),2005(13):29-32.
        [5]方铭琳.政策法规:为民办职业教育发展保驾护航[J].教育与职业,2008(13):29-31.
        [8]刘扬军.论我国职业教育政策的价值转向[J].河北大学成人教育学院学报,2008(1):44-46.
        [9]李晓军,张英魁.中国教育政策执行的内涵、机制与效果评价[J].辽宁教育研究,2008(6):36-39.
       

       

       

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